Sigurd Decroos/freeimages.com
Przez wiele lat mówiło się, jakoby w polskim systemie politycznym funkcja premiera była bardzo silna i tym samym sugerowano, iż opiera się o mocne prerogatywy konstytucyjne. Jest to jednak jedno z większych nieporozumień, jakie forsowano w przestrzeni publicznych, w okresie znajdującym się pod rządami konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.Czy Jerzy Buzek był premierem silnym? Wszyscy, którzy znają kulisy rządów Akcji Wyborczej Solidarność wiedzą, że tak nie było, z tylnego siedzenia państwem zarządzał szef NSZZ „Solidarność” oraz lider AWS, Marian Krzaklewski. Czy prof. Marek Belka był premierem silnym? W pewnym sensie tak, ale tylko dlatego, że mało zajmował się polityką, skupiając uwagę na gospodarce. W sensie politycznym był premierem słabym, sprawującym tę funkcję w sposób bardzo spolegliwy w stosunku do prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego, kiedy ten ostatecznie wyeliminował z gry Leszka Millera. Analogicznie było z Kazimierzem Marcinkiewiczem, gdy tylko próbował wywalczyć sobie minimum swobody w działaniu, Jarosław Kaczyński się go pozbył.
Dwa w jednym
Analizując okres po 1997 r., czyli od czasu kiedy państwo polskie zaczęło funkcjonować na zasadach obecnej konstytucji można wskazać tylko dwa przypadki względnie silnych premierów: Leszka Millera, którego zresztą właśnie z tego powodu nazywano „kanclerzem”; oraz Donalda Tuska. Cała reszta osób piastujących to stanowisko była premierami, w mniejszym lub większym stopniu, słabymi. Ten zaś fakt nastręcza głębszą konstatację: otóż siła premiera nie wynikała w Polsce z uregulowań prawnych lecz obyczajowych oraz tego elementu, który Max Weber w typologii władzy i panowania, określa jako charyzmatyczne źródło legitymizacji władzy. Obserwując powyższe zestawienie nie trudno zauważyć, iż funkcja premiera była realizowana w sposób silny tylko wówczas, gdy spotykała się w jednej osobie z funkcją przewodniczącego partii, która odniosła zwycięstwo w wyborach parlamentarnych (Miller, Tusk). Dopiero połączenie tych dwóch ról dawało silną pozycję. Siła i skuteczność jest w polskim systemie politycznym w większym stopniu przymiotem lidera zwycięskiego ugrupowania niż premiera. Obydwie cechy najlepiej zaś uwydatniają się, gdy funkcje premiera oraz przewodniczącego rządzącej partii ogniskują się w jednej osobie. Jednak takiego zapisu nie ma w konstytucji. Przywódca zwycięskiej formacji nie musi być premierem, jest to jedynie kwestia jego woli i obyczaju. To z kolei może prowadzić do nieprozumień, konfliktów, kryzysów, a także marginalizacji osób sprawujących stanowiska premiera czy prezydenta, i w konsekwencji do dewaluacji najważniejszych instytucji w państwie, a przede wszystkim do nietransparentnych, niejednoznacznych sytuacji.
Z drugiej strony, owszem, gdy lider jest jednocześnie premierem, warunki gry stają się przejrzyste, ale stan taki niesie z sobą inne zagrożenia: połączenie funkcji premiera oraz przewodniczącego formacji, która wygra wybory, może powodować okoliczności, w których kryzysy z partii rządzącej będą przenosiły się na państwo i osłabiały funkcjonalność jego struktur. Gdy pozycja lidera w układzie partyjnym będzie z różnych powodów słabła, przełoży to się wtórnie również na jego znaczenie w ramach krajowej czy także międzynarodowej areny politycznej. Wówczas zagraniczni partnerzy mogą traktować go mniej poważnie. Gdy zaś przewodniczący ugrupowania w wewnątrzpartyjnej walce utraci stanowisko, postawi to również problem zmiany premiera.
Innym niebezpieczeństwem jest klientelizm. Połączenie funkcji przewodniczącego partii zwyciężającej w wyborach ze stanowiskiem premiera, będzie sprzyjać partykularyzacji życia społeczno-politycznego, partyjnemu centralizmowi, a także budować partyjny klientelizm.
Transparentność zamiast ambiwalencji
Wydaje się, że najbardziej transparentną sytuację tworzy system prezydencki, chociaż akurat polski kejs temu zaprzecza. Ale to raczej kolejny zarzut przeciwko obowiązującej w Polsce konstytucji, która prerogatywy prezydenta określiła w sposób bardzo ambiwalentny, a raczej ich nie dookreśliła, niż oskarżenie postawione pod adresem ogólnych zasad funkcjonowania systemów prezydenckich. Prezydent wybierany przez naród w wyborach powszechnych stanowi czytelny układ legitymizacji władzy, która czerpie swoje źródła z woli narodu, a zatem najważniejszego w demokracji suwerena. W ślad za czytelną legitymizacją powinien iść przejrzysty podział władzy: prezydent realizuje całokształt władzy wykonawczej, przejmując wszystkie dotychczasowe kompetencje premiera i obejmując nowe. Jednocześnie funkcja premiera ulega likwidacji. Wówczas podział władzy stanie się jasny: prezydent – egzekutywa, plus inicjatywa legislacyjna; parlament (jednoizbowy) – legislatywa, plus kontrola funkcji prezydenta.
Tak zaprojektowany urząd prezydenta uniezależniłby go od macierzystej partii. Przejrzysta korelacja silnego źródła legitymizacji władzy oraz wynikających z tego faktu silnych uprawnień, dawałaby prezydentowi samodzielność, zwiększając jednocześnie jego neutralność.
Stan podwójnej deprecjacji
Zastanówmy się dlaczego prezydent Andrzej Duda jest słaby? Otóż jego słabość nie bierze się jedynie z właściwości, cech charakterologicznych (chociaż w tym aspekcie jest również słaby, jest to po prostu słaby człowiek), ale przede wszystkim ze słabości instytucji. Z okoliczności, że musi działać w zagmatwanym, enigmatycznym ustroju instytucjonalnym, ustanowionym przez konstytucję z 2 kwietnia 1997 r., na który nakłada się dodatkowo złożona sytuacja polityczna oraz specyficzny stosunek sił w Prawie i Sprawiedliwości. Nawet prezydent z silną osobowością (np. Lech Wałęsa) miałby w obecnej – niejasnej – sytuacji problemy z realizacją własnych kompetencji.
Jednak postawmy sprawy uczciwie: początek deprecjonowania urzędu prezydenckiego nie zaczął się w epoce rządów PiS. Proces ten został zainicjowany dużo wcześniej, na przełomie stycznia i lutego 2010 r., kiedy ówczesny premier oraz lider Platformy Obywatelskiej, Donald Tusk, zrezygnował z ubiegania się o stanowisko prezydenta, przypisując tej funkcji przymioty „pałacu i żyrandola”, i jednocześnie dewaluując w ten sposób majestat, rangę, oraz prestiż pierwszej osoby w państwie. Właściwie to geneza procesu sięga jeszcze dalej, bo do roku 2008, kiedy prezydentowi Lechowi Kaczyńskiemu rząd odmówił samolotu w celu wyjazdu na szczyt do Brukseli. Tyle tylko, że jest jedna rudymentarna różnica pomiędzy okresami wcześniejszymi a obecnym: wtedy deprecjonowanie pozycji prezydenta odbywało się na ewidentną korzyść premiera; teraz natomiast odnosi się do dwóch kluczowych funkcji w państwie (prezydenta oraz premiera) i jest dyskontowane przez nieformalny, pozainstytucjonalny, i w gruncie rzeczy zakulisowy ośrodek władzy, co jeszcze bardziej pogłębia nieczytelność systemu.
Jak oszukać system…
Dlaczego Jarosław Kaczyński zdecydował się na taką grę? Na to pytanie najprościej można odpowiedzieć starym ludowym powiedzeniem: „w mętnej wodzie łatwiej łowić ryby”. Gdy sytuacja jest nieczytelna albo niejednoznaczna, przewagę osiągnie ten ośrodek, który zachował więcej atutów zakulisowych i dysponuje skłonnościami charakterologicznymi, predestynującymi do zdobywania władzy. Kaczyński po prostu chce, aby sytuacja była nieprzejrzysta, bo w takich warunkach łatwiej mu rządzić, lepiej się w niej czuje. Gdyby Kaczyński np. objął stanowisko premiera wówczas: po pierwsze ustawiłby się na jednym z biegunów, stając się niejako stroną (instytucjonalną) relacji z prezydentem, tym samym ograniczając się ramami systemowymi, a tak umieścił się poza układem instytucjonalnym i może w ten sposób wygrywać ewentualne spory pomiędzy ośrodkiem prezydenckim a rządowym, albo doinpretowywać niejasności i zawiłości konstytucyjne; po drugie, w diadzie nie jest tak łatwo manipulować czy zarządzać drugim obiektem, jak w triadzie dwoma pozostałymi; wreszcie po trzecie, dystans, niedostępność, zakulisowość stają się w jakiś sposób symptomami władzy.
Kaczyński nie obawia się reakcji czynników zewnętrznych w postaci Unii Europejskiej, Rady Europy, Komisji Weneckiej, czy NATO, bo orientuje się na nową sytuację w Unii Europejskiej, a w szerszym wymiarze na całym Starym Kontynencie, oraz na nowy układ sił. Europa już jest inna jak jeszcze kilka lat wstecz, a po 22 czerwca może być zdecydowanie inna. W ocenie Kaczyńskiego dotychczasowe europejskie status quo się kończy, a Polska ma zostać wpisana w nadciągającą rekonfigurację geopolityczną Europy. Dlatego narzekania polityków UE na rzekomy brak demokracji w Polsce oraz rozmaite rezolucje, w dodatku o znaczeniu wybitnie symbolicznym, mało prezesa PiS interesują.
Niebezpieczeństwo w nierównowadze
Ale w myśleniu Kaczyńskiego są dwie poważne luki, zaś jego działania, wbrew pozorom, mają wymiar bardziej taktyczny niż, co by się wydawało, strategiczny. Sytuacja może, zarówno w aspekcie wewnętrznym, jak i zewnętrznym, wymknąć się spod kontroli, a kryzys polityczny będzie tak wielki, albo powstanie tak wile kryzysów, że nawet sam Kaczyński nad nimi nie zdoła zapanować. Jak mówi teoria funkcjonalno-strukturalna Talcotta Parsonsa, Jeffreya Alexandra, Niklasa Luhmanna, i innych socjologów funkcjonalistów: jednym z czynników stabilizujących system społeczny oraz pozwalających mu przetrwać jest dynamiczna równowaga, napięcia w systemie mogą występować nawet przez dłuższy czas, ale muszą być usuwane. Podobnie jak w latach 1991-1992 oraz 2005-2007, Kaczyński może stać się ofiarą kryzysów, które sam wytworzył.
Poza tym, i tu pojawia się druga luka w taktyce Kaczyńskiego: zbyt duża i spektakularna przewaga jednego z graczy prowadzi do nierównowagi, w takiej sytuacji rodzi się niezadowolenie ze strony pozostałych aktorów sceny politycznej czy nawet partnerów w grze; ponadto są granice upokorzenia, które może wytrzymać człowiek.
Richard Emerson, twórca nowoczesnej teorii wymiany, ujmował władzę w dwóch wymiarach: 1) balance, czyli równowagi; oraz 2) kohezji, czyli „spójności”, „wspólnoty”, gdy jeden gracz posiada absolutną władzę nad drugim. Zdaniem Emersona nierównowaga wywołuje konflikty oraz napięcia, a także dążenia do zmiany.
Roman Mańka