Problem prezydenta Gdańska, Pawła Adamowicza, jest dużo głębszy niż kwestia niwelowania szans na wystawienie wspólnego kandydata przez środowiska polityczne, opozycyjne wobec PiS, i w ten sposób pogłębiania kryzysu, w którym tkwi cała opozycja.
Roman Mańka – Paweł Adamowicz stanowi znakomitą personifikację wielu ważnych dysfunkcji, z którymi borykają się polskie samorządy. W dominującym nurcie eksperckim i publicystycznym, samorząd uważany jest za największe osiągnięcie polskiej transformacji, jednak kryteria takie jak doświadczenie życiowe oraz zdrowy rozsądek, podpowiadają zupełnie inną diagnozę: że mianowicie samorząd jest obszarem korupcji, nepotyzmu, rozbudowanych sieci klientelistycznych, nietransparentnych interesów, itp. Oczywiście obydwie wersje – triumfalna i krytyczna – są uproszczone, jednak bliżej prawdy znajduje się ta druga.
Błąd atrybucji
Adamowicz rządzi Gdańskiem już 20 lat, Rafał Dutkiewicz Wrocławiem 16, podobnie Jacek Majchrowski – Krakowem. Są to przykłady najbardziej spektakularne, gdyż sprowadzają się do prezydentów największych w polskich warunkach metropolii. Ale to tylko wierzchołek góry lodowej: w polskiej rzeczywistości samorządowej można spotkać wójtów lub burmistrzów, którzy sprawują swoje funkcje nieprzerwanie od 1990 roku, czyli od startu transformacji ustrojowej. Zawsze w takich przypadkach zasadne wydaje się pytanie: czy rządzą tak długo, bo są dobrzy, czyli kreują wysoką jakość powinności i obowiązków realizowanych wobec obywateli, czy też trwanie przy władzy zapewnia im czynnik wejścia w relacje klientelistyczne i tylko minimalne zaspokojenie oczekiwań obywateli; poniżej potencjału drzemiącego w danej wspólnocie samorządowej, a więc w trybie suboptymalnym.
Można postawić jeszcze inne pytanie: czy swoją osobą tworzą wartość dodaną i przyczyniają się do powstania pewnego rodzaju synergii wykraczającej poza potencjał konkretnego samorządu, czy też jedynie ich sukcesy wyborcze są funkcją korzystania z dyspozycji oraz możliwości struktur samorządowych, i to jeszcze nie na optymalnym poziomie, lecz w stopniu wystarczającym, aby pokonać kontrkandydatów i zapewnić sobie reelekcję.
Tych dwóch rzeczy często nie potrafią rozgraniczyć wyborcy, jak również liderzy opinii publicznej: po pierwsze możliwości, które posiada określony samorząd; po drugie stopnia ich realizacji przez danego wójta, burmistrza, prezydenta. Jest to błąd poznawczy (podstawowy błąd atrybucji), polegający na ocenianiu sukcesów osiąganych przez włodarzy samorządowych poprzez pryzmat ich cech wewnętrznych, charakterologicznych, przy jednoczesnym bagatelizowaniu, kontekstu, czyli walorów i uwarunkowań strukturalnych. Czyli jest to nic innego tylko nieumiejętność wyizolowania w procesie poznawczym czynnika personalnego oraz strukturalnego, oddzielenia od siebie dwóch potencjałów: osoby i urzędu.
Prezydentem miast takich jak Warszawa, Kraków, Gdańsk, Katowice, a także wielu innych gmin miejskich oraz wiejskich mógłby być właściwie każdy, i społeczne oczekiwania na minimalnym poziomie zostałyby zaspokojone. Nawet gdyby włodarzem Gdańska został ktoś taki jak Krzysztof Kononowicz, coś by jednak było, i Złota Brama nie zapadłaby się pod ziemię.
Reprodukcja władzy
W polskich samorządach funkcjonuje zasada: „raz zdobytej władzy nigdy nie oddamy”. To co uwidacznia się już na pierwszy rzut oka, gdy obserwujemy wymiar lokalny, to ogromna skłonność do reprodukcji układów władzy działających w ramach samorządów. Jest to problem strukturalny, wynikający ze złego prawa i ze złej organizacji instytucji samorządowych, ale jak to często w takich sytuacjach bywa, pociąga on za sobą w naturalny sposób, na zasadzie sprzężenia zwrotnego, wtórne konsekwencje kulturowe, ujawniające się w sposobie myślenia społecznego, w rodzaju: „dobrze jest jak jest” czy „lepszy stary złodziej od nowego”, „każde grabie grabią do siebie”, „po co zmieniać?!”, itp.
Często replika władzy w samorządach dokonywana jest niezależnie od jakości rządzenia, a zatem nie na podstawie racjonalnej, rozwarstwionej analizy rzeczywistych dokonań związanych z procesem sprawowania władzy, tylko w oparciu o stereotypy, uproszczenia, błędne przypisanie atrybucji, a także opiniotwórczą oraz mobilizacyjną siłę układu sieci klientelistycznych, czyli tego elementu, który włoski politolog, Giovanni Sartori nazwa wyborem altymetrycznym, polegającym na skróceniu różnego rodzaju grupom interesów (np. Amber Gold) dystansu do przestrzeni władzy (choćby w zakresie symbolicznym czy czysto wizerunkowym). Np. wspólne pozowanie prezydenta Adamowicza do zdjęć z Panem P., w realnej praktyce biznesowej uwiarygadniało i mogło się przełożyć na zyski sięgające milionów.
Zatem, nawiązując trochę do George Orwella: aby utrzymać się przy władzy wystarczy dopuścić „świnie” do „koryta”.
Tłum łatwiej zmanipulować
Nie dysponują badaniami na ten temat, nie znane mi są też dokładne dane statystyczne, niezależnie od tego zaryzykuję diagnozę, iż zmiana wójta, burmistrza, czy prezydenta przed rokiem 2002, kiedy włodarzy samorządowych wybierano w sposób pośredni, przez radę, była przy wszystkich zastrzeżeniach związanych z partykularyzmem radnych, łatwiejsza niż to miało miejsce później.
Otóż to był krytyczny moment: implementacja mechanizmu bezpośrednich wyborów. Pobieżna potoczna obserwacja mogłaby wskazywać, iż bezpośrednie, powszechne wybory sprzyjać będą zasadzie krążenia elit, opisanej niegdyś przez włoskiego socjologa i ekonomistę, Vilfredo Pareto, tymczasem w obszarze polskich samorządów wcale to tak nie funkcjonuje.
To jest zresztą nieco głębsze zjawisko, bo na polu samorządowym, z uwagi na prostszy model analizy, widać jak na dłoni, w których punktach ogólnie psuje się demokracja, ale ta sytuacja ma dużo bardziej uniwersalny zasięg; w każdym razie zasadność bezpośrednich wyborów w warunkach wysokiej przejrzystości spowodowanej dynamicznym rozwojem mediów elektronicznych i pojawieniem się nowych socjal mediów, nie jest już rzeczą tak oczywistą jak wcześniej.
Rady miast czy gmin posiadają zdolność do dużo bardziej zniuansowanej, krytycznej, merytorycznej oceny szefów jednostek samorządowych, niż ma to miejsce w przypadku wyborców, którzy stanowią pewną masę.
Aby to uzasadnić można by się odwołać do różnych teorii z zakresu socjologii czy psychologii społecznej, wystarczy jednak przywołać tylko jedną, ale chyba najlepiej znaną i najbardziej spektakularną koncepcję: psychologię tłumu Gustava La Bona. Tłum łatwiej jest zmanipulować… Wzrasta anonimowość oraz skłonność do zachowań konformistycznych, podyktowanych syndromem grupowego myślenia czy też automatycznych, rytualnych odruchów hołdujących stereotypowym, uproszczonym ocenom. Nasila się tendencja do postaw emocjonalnych.
Wprawdzie głosowanie jest aktem indywidualnym, ale wybory już nie do końca, gdyż zawsze odbywają się w kontekście opinii publicznej i określonej zbiorowości społecznej.
Wyższy populizm
Przykład Gdańska doskonale pokazuje, iż bezpośrednie wybory włodarzy samorządowych, w dużo większym stopniu petryfikują lokalne układy władzy („zabetonowują”) niż działo się to w warunkach wyborów pośrednich, gdy wójtów, burmistrzów, i prezydentów wyłaniały rady miast oraz gmin. To zadziwiające, ale w ramach mechanizmu bezpośrednich wyborów władzy łatwiej jest się reprodukować.
Poza tym istotny jest jeszcze inny mankament systemowy: bezpośrednie wybory dużo bardziej nastawiają rządzących na populizm, zaś postulat dobra wspólnego, kluczowy z punktu widzenia etycznego, arystotelesowskiego rozumienia polityki, zawężają do, już nawet nie radnych, lecz klientelistycznej przestrzeni grup interesów.
W ten sposób dochodzi do degeneracji demokracji, zjawiska opisanego szeroko przez amerykańskiego socjologa Charlesa Millsa czy popularnego, zwłaszcza wśród studentów, bułgarskiego filozofa polityki, Iwana Krystewa.
Wbrew powszechnemu mniemaniu, bezpośredni wybór funkcjonujący w polskich wyborach samorządowych, w aktualnej konwencji, tworzy asymetrię szans wyborczych pomiędzy wójtami, burmistrzami, czy prezydentami ubiegającymi się o reelekcję, a kandydatami opozycyjnymi. Ta dysproporcja pomiędzy rządzącymi a ich konkurentami występuje zawsze, ale w polskich warunkach samorządowych przybrała niebywale ostry charakter.
Gdy mówimy o populizmie, to w jednostkach samorządu terytorialnego znany jest mechanizm „przemycania” nadwyżek budżetowych z roku na rok, aby w okresie wyborczym uzyskać zmultiplikowany efekt inwestycyjny. Wskazują na to statystyki oraz analizy ekonomiczne, w roku poprzedzającym wybory inwestycje samorządowe zaczynają dynamicznie rosnąć, czasami nawet o 100 proc. Który z kontrkandydatów będzie w stanie wygrać z wójtem, burmistrzem, lub prezydentem forsującym w przededniu wyborów istną ofensywę inwestycyjną? Jednak dużo bardziej istotne jest drugie pytanie: czy wyborcy będą potrafili właściwie ocenić takiego włodarza samorządowego czy też dadzą się zmanipulować? Jeżeli na pół roku przed wyborami szasta pieniędzmi, to co robił do tej pory?
Minie jeszcze dużo czasu zanim ludzie w Polsce nauczą się demokracji. Tymczasem nierównomierna socjalizacja polityczna, jak twierdzi amerykański politolog, Robert Putnam, jest jednym z najistotniejszych powodów omijania procesu demokratycznego. Przewagę posiadają ci, którzy zawodowo zajmują się polityką. Osobiście nazywam ich menedżerami polityki.
Ponadto włodarze samorządowi uzależnili też od siebie właściwie w całości przestrzeń lokalnej opinii publicznej. Większość mediów funkcjonujących w tzw. Polsce powiatowej pozostaje „na garnuszku” budżetów miast i gmin.
Monarchia dziedziczna
Prawo i Sprawiedliwość wprowadziło przepis ograniczający kadencyjność w samorządach, od 2018 roku stanowisk wójtów, burmistrzów, i prezydentów nie będzie można sprawować dłużej niż dwie pięcioletnie kadencje.
Czy to coś da?
Każde działanie należy rozpatrywać w wymiarze strukturalnym i kulturowym. Paradoksalnie, skuteczność tego zakazu może okazać się wyższa w sensie kulturowym, zanim jeszcze konkretna nowelizacja wejdzie do obiegu prawnego, czyli w trakcie najbliższych wyborów w 2018 roku. Już sama dyskusja na ten temat może spowodować, iż społeczeństwo wytworzy w warstwie obyczajowej, swego rodzaju kulturowy nawyk, aby nie wybierać tych samych osób na więcej niż dwie kadencje. Stad należy się spodziewać, iż podczas najbliższych wyborów samorządowych w 2018 roku, skala zmian będzie podwyższona.
Później jednak może być gorzej. Intencją inicjatorów ograniczenia kadencyjności w samorządach, było „rozbetonowanie” przestrzeni samorządowej i zapewnienie większej niż dotychczas wymiany elit, tymczasem efekt może się okazać taki, iż samorządy zostaną jeszcze bardziej „zabetonowane”. Może zadziałać efekt znany z czasów prohibicji w Stanach Zjednoczonych: (czarnorynkowa) sprzedaż alkoholu wzrosła.
Władza samorządowa jest w stanie się reprodukować, tym bardziej w warunkach świadomości zapisanych w prawie samorządowym ograniczeń. Przykładem takiego stanu rzeczy jest miasto Katowice, w którym, już w 2014 roku, sprawujący przez 16 lat urząd – prezydent Piotr Uszok – przekazał stanowisko swojemu zastępcy, Marcinowi Krupie. Identycznie może się stać w innych miastach: nie będzie kandydował prezydent czy burmistrz, będzie kandydował zastępca, ale status quo zostanie zachowane.
W mniejszych jednostkach gminnych, w miejsce wójta będzie kandydować syn lub córka albo żona, czy też ktoś inny z rodziny bądź środowiska towarzyskiego, w każdym razie rządzący zaczną się replikować a układ władzy się nie zmieni. Jeszcze bardziej wzrośnie za to znaczenie lokalnych sieci klientelistycznych, którym trzeba będzie czymś zapłacić za wpisaną w sukcesję rodziną reprodukcję władzy.
Ograniczenie kadencyjności może również zadziałać jako mechanizm korupcjogenny. Już teraz, kiedy w samorządach sprawuje się władzę bez ograniczeń, CBA natrafia tam na dużą korupcję. Można sobie tylko wyobrazić, co będzie się działo, gdy włodarze samorządowi uzyskają świadomość i pewność, że to już ich ostatnia kadencja. Wówczas nawet przybory biurowe i meble z sobą do domu zabiorą.
Roman Mańka