Fot: spider-web-1031615_1280/pixabay.com
Lider PiS, Jarosław Kaczyński, zapowiedział wprowadzenie kadencyjności w samorządach, jako swego rodzaju remedium na patologie oraz nadużycia występujące na poziomie lokalnym. Czy jest to dobry pomysł? Czy faktycznie doprowadzi do skruszenia istniejących w gminach oraz powiatach klientelistycznych układów i zwiększy partycypację obywateli w życiu publicznym?
Roman Mańka – Przez wiele lat utrzymywano w dyskursie publicznym pogląd, jakoby samorząd był najbardziej udaną reformą transformacji oraz najlepszym produktem III Rzeczypospolitej. Jednak jak w wielu sprawach, również i w tej, diagnoza o świetnej kondycji polskich samorządów była i nadal jest oderwana od rzeczywistości. Mamy do czynienia z rozpowszechnianiem mitu, podobnego do jednostronnej historii o „zielonej wyspie”, w który mogą uwierzyć jedynie osoby afirmujące polityczną poprawność albo naiwne. Konformizm elit, syndrom grupowego myślenia, nakazują chlubić wszystkie procesy, inicjatywy, fakty, i okoliczności, które zdarzyły się w okresie ostatnich 28 lat. A samorząd jest z tej perspektywy kategorią niezwykle wygodną do apoteozy przemian społeczno-politycznych zachodzących w Polsce po 1989 roku, gdyż stanowi przestrzeń silnie zlokalizowaną, znajdującą się poza zasięgiem percepcji warszawskiego establishmentu, zatem trudno zweryfikować obiektywny stan rzeczy – lokalnych realiów nie widać spoza dźwiękoszczelnych ekranów akustycznych, którymi elity odgrodziły się od społeczeństwa.
Efekt grawitacyjny
Tymczasem prawda o polskim samorządzie wygląda zupełnie inaczej niż głosi poprawność polityczna oraz diagnoza formowana w przekazie medialnym. Krytyczne spojrzenie, jeżeli ktoś jeszcze z takim nastawieniem potrafi prowadzić analizy, badania, a także obserwacje, pozwala zauważyć wiele dysfunkcji, strukturalnych błędów o charakterze systemowym, patologii, kryminogennych sytuacji, a także potężny klientelizm, omnipotencję i arogancję lokalnych władz, gigantyczną korupcję o której przedstawicielom warszawskich salonów się nawet nie śniło, rozbuchane marnotrawstwo, nepotyzm, kupowanie głosów z udziałem oraz przy użyciu zorganizowanych struktur przestępczych, zawłaszczanie debaty publicznej, krępowanie lokalnych mediów, niszczenie przeciwników politycznych i opozycji, tłumienie wolnego, niezależnego myślenia wśród pracowników administracji, jak również obywateli.
To właśnie w samorządach implementowany jest system/zjawisko, który w politologii nazywa się kratokracją. W wielu gminach mimo istnienia demokratycznych procedur, mimo możliwości wolnego głosowania, zmiana władzy stała się niemożliwa – od 27 lat funkcję burmistrzów, wójtów, czasami również radnych, sprawują te same osoby. Dzieje się tak nie dlatego, że władza dobrze rządzi, nie dlatego, że ktoś fałszuje wybory czy przekupuje wyborców (choć tego rodzaju sytuacje również występują), ale przede wszystkim dlatego, iż rozbudowano klientelistyczną sieć, wytwarzającą silny efekt grawitacyjny.
Włodarze samorządowi weszli w alians z lokalnym, klientelistycznym status quo, z miejscowymi grupami interesów, tworząc przestrzeń wpływowych beneficjentów, wytwarzających wyborczy efekt grawitacyjny. Tych beneficjentów jest dramatycznie mniej od nieuwikłanych obywateli, są w mniejszości, ale posiadają przewagę w infrastrukturze, w instrumentarium którym dysponują, w narzędziach i środkach, z których mogą skorzystać: posiadają zdolność opiniotwórczą, czyli możliwość wytwarzania i forsowania narracji politycznych w debacie publicznej; a także sprawność w mobilizowaniu, a z drugiej strony – demobilizowaniu, wyborców.
Gra pozorów
Jednym z największych nieporozumień w formułowaniu ocen na temat samorządów, wartościowaniu ich działalności, jest gloryfikowanie bezpośredniego sposóbu wyboru wójtów, prezydentów, i burmistrzów, bez głębszej refleksji nad wypaczoną oraz dysfunkcjonalną konwencją, w jakiej zaimplementowano ten mechanizm w Polsce.
Pozornie zmiana, która została wprowadzona w 2002 roku (przypomnijmy: przez rząd SLD-PSL), czyli przejście z pośredniego trybu wyboru wójtów, burmistrzów, i prezydentów na bezpośredni, wzmocniła obywateli, jednak tak naprawdę kontrola społeczna została osłabiona (dramatycznie zmalało znaczenie rady gminy, instytucji absolutorium, referendów), zaś zyskały struktury klientelistyczne, grupy interesów, dysponujące atutami kulturowymi i organizacyjnymi, w postaci narzędzi opiniotwórczych, organizacyjnych, mobilizacyjnych, czy finansowych. One stały się beneficjentami bezpośredniego wyboru, czynnikami narzucającymi reszcie obywateli poprawność polityczną, i decydującymi co się mieści w tym kanonie, wobec nich skrócono dystans do przestrzeni władzy.
Na pierwszy rzut oka, bezpośredni wybór zwiększa przejrzystość lokalnej polityki, precyzyjnie przypisuje odpowiedzialność, jednak przejrzystość jest pułapką – w ślad za nią zwiększa się również spektakularność i teatralność kreowanych przez włodarzy samorządowych, poczynań. Iwan Krystew, bułgarski politolog oraz filozof polityki, autor książek: „Demokracja nieufnych” i „Demokracja: przepraszam za usterki”, stawia generalną tezę, iż zwiększanie transparentności, przezroczystości polityki nic nie da, jest działaniem przeciw-skutecznym, gdyż powoduje jedynie, że politycy uwrażliwiają się tylko na słupki popularności, sondaże opinii publicznej, podporządkowując wszystkie swe decyzje serwisom informacyjnym oraz przekazom dnia. W efekcie nie robi się tego co konieczne, potrzebne, pożądane lecz to co polubią i zaakceptują obywatele, nie zawsze posiadający kompetencje, aby rozstrzygać o strategicznych sprawach.
Oczywiście, Krystew ma na myśli poziom ogólnopaństwowy, rządów narodowych, ale w skali mikro, w wymiarze lokalnym, presja popularności i jej wpływ na poczynania rządzących podmiotów, jest jeszcze bardziej odczuwalna.
Pod publiczkę
Wójtowie, burmistrzowie, i prezydenci stali się zakładnikami bezpośredniego wyboru. Wszystkie decyzje determinowane są przez jedno kryterium: popularność. W gminach często spotykana jest praktyka tzw. kumulowania inwestycji w roku wyborczym, czyli przenoszenia nadwyżki budżetowej z roku na rok, umiejętnego jej księgowania, tak aby strumień pieniędzy popłynął w ostatnim etapie kadencji, w okresie kampanii wyborczej. Daje to urzędującym wójtom i burmistrzom ogromną przewagę nad pozostałymi kandydatami, jednak prowadzone w ten sposób inwestycje nie są wykonywane racjonalnie, starannie, przyświeca im jeden, wizerunkowy, cel, a przede wszystkim poddane zostają wymogom presji czasowej. Zdarzają się sytuacje, że po wyborach dopiero co oddane do użytku mosty zapadają się, a asfalt na nowych ulicach zaczyna pękać.
Jest jeszcze jedna fundamentalna dysfunkcja, którą w polskim systemie samorządowym powiązano z bezpośrednimi wyborami, jako swego rodzaju strukturalną konsekwencję tego trybu – to instytucja jednoosobowych zarządów. Mało kto zdaje sobie sprawę, że wójtowie, burmistrzowie, i prezydenci odpowiadają jedynie przed Bogiem i historią, mogą zarządzać wspólnotami samorządowymi jednoosobowo, co personifikuje lokalną politykę, indywidualizuje percepcję władzy, zwiększając jeszcze bardziej parcie na popularność, na spektakularność poszczególnych decyzji. Wcale zaś nie zmniejsza sytuacji korupcjogennych, a wręcz przeciwnie zwiększa ich skalę, gdyż mające charakter kolegialny komisje przetargowe i konkursowe, rozpraszają odpowiedzialność włodarza, aczkolwiek skład tych ciał zależy jedynie od niego.
W systemie wyborów bezpośrednich władza sprawowana jest pod publiczkę, wójtowie, burmistrzowie, prezydenci doorientowują się do kategorii popularności, co wzmacnia znaczenie relacji zakulisowych, dzięki którym zarządza się lokalną opinią publiczną; w starym (pośrednim) systemie włodarze zabiegali o wpływy radnych, co oczywiści nie eliminowało patologii oraz klientelizmu, ale mimo wszystko zwiększało merytoryczność poszczególnych decyzji, obejmowało istniejące ustosunkowania personalne, towarzyskie w instytucjonalne ramy, i dawało chyba jednak większe instrumenty kontroli, jak również rozliczania działalności organu wykonawczego. Dawniej nieudzielenie wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi absolutorium przez radnych, było jednoznaczne z wnioskiem o referendum, w którym – nawet w warunkach istnienia progów frekwencyjnych – radni potrafili zmobilizować odpowiednią (potrzebną do skutecznego odwołania) grupę wyborców, dziś jest niestety jedynie symbolicznym, demonstracyjnym aktem, nie pociągającym za sobą żadnych konsekwencji prawnych.
Niezależnie od absolutoriów i referendów, kiedyś rada dysponowała możliwością odwołania organu wykonawczego, z czego w każdej chwili mogła skorzystać. Obecnie jest pozbawiona właściwie jakichkolwiek instrumentów kontroli i rozliczania.
Kontrola społeczna została mocno osłabiona. Kontrola ogółu obywateli (głosujących w wyborach bezpośrednich) jest pozorna, gdyż tłum łatwiej zmanipulować, masy szybciej dadzą się otumanić. Wystarczy, że wójt, burmistrz, prezydent zbuduje klientelistyczną sieć, złożoną z grup interesów, ośrodków wpływu, oraz czynników prestiżu, która zawsze w znacznym stopniu jest opiniotwórcza, a efekt grawitacyjny wytwarzany przez tę strukturę, zmobilizuje poparcie wyborcze wobec jej patrona, zaś zdemobilizuje w stosunku do jego konkurentów. W ten sposób, w samorządach, tworzy się „monarchia”, władza jest permanentnie replikowana, a to świadczy o degeneracji demokracji.
Typowanie następcy
Czy wprowadzenie kadencyjności zmieni ten patologiczny stan? Na pewno w jakiejś mierze osłabi istniejący na dole konformizm, zwłaszcza wśród urzędników i części mieszkańców. Przedstawiciele administracji samorządowej są dzisiaj bardzo mocno „zapatrzeni” w wójtów, burmistrzów, prezydentów. Istnieje zjawisko atopresji, a więc antycypowania oczekiwań szefa jednostki samorządowej – wójt i urzędnicy, zwłaszcza w mniejszych ośrodkach, rozumieją się bez słów, zaś decyzje niejednokrotnie zapadają w domniemaniu na modłę wójta, nie zawsze w sposób zgodny z prawem oraz wymogami dobra wspólnego czy interesu ogółu. Urzędnicy często wpadają w wir psychozy zawodowej nakręcanej przesłankami politycznymi, a konkretnie rzecz ujmując, chęcią przypodobania się zwierzchnikowi, orientowania się na niego, tym samym okazują niechęć a czasami również agresję, wobec definiowanych konkurentów wójta/burmistrza/prezydenta, rywali politycznych.
Dzieje się tak dlatego, iż subiektywnie, w długiej perspektywie wiążą swoje kariery zawodowe z karierą polityczną wójta, stąd w wyborach angażują się po jego stronie, zaś intensywność, stopień, i styl tego zaangażowania przekracza wszelkie dopuszczalne normy. Trudno wygrać w samorządzie wybory z urzędującym włodarzem, skoro pracuje na niego cała administracyjna machina, mobilizująca dodatkowo swoje rodziny i kręgi środowiskowe. Pracownicy samorządowi, obok lokalnego biznesu, policji, księdza, służby kościelnej, straży pożarnych, działających na dole organizacji pozarządowych, stanowią kluczowy element klientelistycznej sieci, wytwarzającej efekt grawitacyjny. Dlatego każda zmiana władzy w strukturze poszczególnych gmin, wywołuje paniczny strach. Kadencyjność sprawi, że osłabnie pewność definiowania trwałości sytuacji politycznej w danym samorządzie, zwłaszcza poza horyzontem dwóch kadencji. Nie będzie wiadomo, kto zostanie kolejnym wójtem/burmistrzem/prezydentem, zatem osłabnie również konformizm i uprawiany przez urzędników serwilizm.
Kratokracja i korupcja
Jednak czy rzeczywiście nie będzie wiadomo, kto zostanie wójtem, burmistrzem, prezydentem? Otóż z wprowadzeniem kadencyjności, obok efektów pozytywnych, wiążą się również dwa poważne zagrożenia. Pierwsze to namaszczenie, czyli wskazanie następcy po linii politycznej, środowiskowej, koleżeńskiej, a w skrajnej postaci nawet zgodnej z sukcesją rodzinną. Paradoksalnie, wbrew oczekiwaniom, idea kadencyjności może zamiast otworzenia nowych kanałów awansu politycznego, jeszcze bardziej zamknąć oraz spetryfikować dotychczasowe (stare). W związku z czym, przestrzeń lokalnej polityki zostanie jeszcze bardziej „zabetonowana”, bo istniejące na dole układy będą się replikować, w nieco tylko zmodyfikowanej (często zresztą pozornie) hierarchii personalnej: nie będzie mógł kandydować wójt, będzie kandydowała żona, być może syn, córka, zięć, brat, kolega, itp. Klientelistyczne struktury nie muszą wcale osłabnąć, mogą ulec wzmocnieniu, może zwiększyć się nepotyzm. I to wcale nie wójt będzie forsował żonę na zajmowane przez siebie stanowisko, tylko członek klientelistycznego układu, biznesmen zatroskany o własne interesy, w kontekście przyszłych rozstrzygnięć przetargowych. Ksiądz pobłogosławi, policjant pogrozi pałką, a ludzie wybiorą zaproponowany wariant personalny.
Drugi problem to korupcyjne wzmożenie. Dziś mówi się często, że w samorządach kradną. Można sobie wyobrazić co będzie się działo, gdy uzyskają świadomość, że przyszli tylko na dwie kadencje, na 8 lat; albo, że biegnąca kadencja jest ostatnią.
To dopiero zaczną kraść… Wszystkie obrazy ze ścian pościągają. Nawet fotel, na którym siedzieli, do domu zabiorą.
Kadencyjność sprawdza się, i to też nie do końca, w skali makropolitycznej, na poziomie państw. Gdy prezydenci, którzy pozostali na drugą kadencję, walczą już tylko o miejsce w historii, zaś przestrzeń którą zajmują prześwietlona jest tak bardzo, że trudno kreować zachowania korupcyjne. W przypadku samorządów jest za mała skala, z pozycji wójta czy burmistrza ciężko jest wejść do historii, to się zdarza rzadko, dlatego włodarze samorządowi będą orientowali się raczej na wartości i dobra materialne; na możliwość skorzystania z okazji jaka się nadarzyła, chęć ustawienia się na całe życie. Oczywiście nie wszyscy, bo nie wolno generalizować, ale znaczna część tak się właśnie będzie zachowywać.
Brak kadencyjności to nie wada
Jarosław Kaczyński powiedział kiedyś coś mniej więcej takiego: problem nie sprowadza się do długości rządzenia, jeżeli ktoś dobrze rządzi, niech rządzi nawet 20 lat. Z tym stwierdzeniem można się zgodzić; więcej, jeżeli ktoś dobrze rządzi, nie wchodzi w relacje klientystyczne ani w ustosunkowania korupcyjne, nie popada w arogancję, nie otacza się „dworem”, nie traci kontaktu z ludźmi, nie popełnia przestępstw, niech rządzi nawet i 50 lat.
Brak kadencyjności nie jest najważniejszym mankamentem w samorządach, istnieje wiele innych czynników sprzyjających inercji i zamykających przestrzeń przed modyfikacjami, tworzących oraz cementujących lokalne układy władzy, petryfikujących klienyelistyczne środowisko.
Można by te wady długo wymieniać: zbyt słaba pozycja organów stanowiących wobec wykonawczych (czyli rad w stosunku do wójtów/burmistrzów/prezydentów); zbyt słaba pozycja pracowników lękających się o trwałość stosunku pracy – wzmocnienie pracowników samorządowych przez odpowiednie zapisy w prawie pracy nic nie da, gdyż wpędzi ich w bezkrytycyzm, poczucie bezkarności, psychozę biurokracji, i zablokuje możliwość racjonalizacji zatrudnienia, ale gdyby wójt sam miał płacić, z własnej kieszeni, za niesłuszne zwolnienia urzędników, wówczas nadużycia by się skończyły, a przynajmniej – ograniczyły (uderzenie w kieszeń jest zawsze najlepszym sposobem dyscyplinowania oraz wymuszania postaw pożądanych); sytuację w samorządach obnaża też wspomniana już instytucja jednoosobowych zarządów (wójt w zagrodzie nie tylko równy wojewodzie, ale często ważniejszy od wojewody, a nawet od premiera).
Defekty fundamentalne
Jednak w kontekście tworzenia się struktur klientelistycznych, różnego rodzaju patologicznych układów, i zamykania samorządu przed modyfikacjami, kluczowa jest inna dysfunkcja: ograniczenie selekcji wyborczej w zakresie wyłaniania organu wykonawczego, czyli w jakimś sensie – reglamentacja możliwości zgłaszania kandydatów na wójtów/burmistrzów/prezydentów.
W roku 2002, wraz z introdukcją zasady bezpośrednich wyborów na wójtów, burmistrzów, prezydentów, dokonano wprowadzenia bariery w myśl której, aby zgłosić kandydata na to stanowisko, należy wcześniej zarejestrować kandydatów na radnych, w co najmniej połowie okręgów wyborczych. W dużych miastach, gdzie jest duża konkurencja polityczna, działają partie polityczne, nie rodzi to większych problemów, jednak w małych ośrodkach rozwiązanie takie pociągnęło za sobą fatalne skutki.
Daje przewagę urzędującemu wójtowi/burmistrzowi już na początku, jakby z definicji. Wójt z racji pełnionej funkcji jest w stanie zgłosić potrójną obsadę mandatów wybieranych w danej gminie; może zachęcać różne wpływowe, obdarzone autorytetem tudzież prestiżem osoby, aby startowały w wyborach z jego komitetu, i jednocześnie zniechęcać do list konkurentów.
Kontrkandydaci mają zaś drogę przez mękę, muszą jeździć po wsiach, płaszczyć się, błagać, przekonywać nierzadko za pomocą argumentu butelki wódki. Nie każdy chce to robić. Ludzie z wysokimi kwalifikacjami merytorycznymi oraz etycznymi, o dużej klasie kulturowej, mają opory, wolą nie kandydować. W ten sposób system wytraca potencjalnie dobrych kandydatów.
Dlatego społeczeństwo często wybiera wójta lub burmistrza nie z grona najlepszych z najlepszych, tylko najlepszych z najgorszych. Obniża się jakość kandydatów. Ludzie niechętnie odnoszą się do perspektywy kandydowania na radnych z list konkurencyjnych wobec urzędującego wójta. Dominuje strach.
Wymóg, aby kandydaci na wójtów/burmistrzów/prezydentów zgłosili kandydatów na radnych, przynajmniej w połowie okręgów wyborczych, mocno sprzyja klientelizmowi – klika tworzy się już na początku, jeszcze przed wyborami. Jest to rozwiązanie wysoce destruktywne.
Generalnie w samorządach brakuje skutecznych mechanizmów kontroli społecznej i rozliczania włodarzy samorządowych. Absurdalne są zasady referendów, w ramach których obowiązują progi frekwencyjne. To powoduje, że strona odwoływana przyjmuje postawy negatywne, destrukcyjne – niedemokratyczne oraz nieobywatelskie, nawołując mieszkańców do bojkotu referendum. Trudno później zdefiniować wyniki takiego referendum, gdyż strona odwoływana skorzystała z bierności tych, którzy zawsze byli bierni, a bierność jest delegitymizacją. Jak z kolei zinterpretować zachowanie ludzi, którzy pozytywnie opowiedzieli się przeciwko odwołaniu wójta/burmistrza/prezydenta, ale poprzez obecność przy urnach referendalnych – paradoksalnie – zwiększyli szansę na powodzenie tej inicjatywy?
Gdyby progi frekwencyjne przy referendach zostały zniesione (co od wielu lat postuluję), wtedy obydwie strony musiałyby mobilizować wyborców. Wówczas byłaby prawdziwa demokracja. A poza tym, wielka edukacja obywatelska.
Karta przetargowa
Prawo i Sprawiedliwość, ustami prezesa Kaczyńskiego, zapowiedziało wprowadzenie kadencyjności od 2018 roku. Wbrew rozmaitym komentarzem, w tym przypadku wcale prawo nie zadziałałoby wstecz, nie wywołało skutków do tyłu, a jedynie okoliczności z przeszłości miałyby konsekwencje dla przyszłości; należy rozróżnić retroaktywność prawa od jego retrospektywności – w przypadku wprowadzenia kadencyjności od zaraz, wiedza prawna z przeszłości miałaby znaczenie dla wydarzeń w przyszłości, zaś to jest dozwolone, gdy przemawia za tym ważny interes społeczny. Jednak PiS-owi raczej nie chodzi o wybory samorządowe, jako wartość autoteliczną, tylko zdobycie strategicznych pól przed, najważniejszą z punktu widzenia partii Kaczyńskiego, batalią parlamentarną, która odbędzie się rok po rozgrywce samorządowej (2018-2019).
Wg rachub lidera PiS, kadencyjność zaimplementowana w zapowiedzianej przez niego formule, a więc z naruszeniem wywodzącej się jeszcze z prawa rzymskiego dewizy: „lex retro non agit”, zakazującej retroaktywność prawa, otworzyłaby nowe drogi awansu społecznego i stworzyła przestrzeń beneficjentów wprowadzonej przez PiS zmiany, co mogłoby pomóc partii w zdobyciu nowych grup wyborców, w perspektywie wyborów parlamentarnych w 2019 roku.
Jednak wątpliwości budzi okoliczność, czy PiS-owi tak daleko idącą reformę uda się wprowadzić, gdyż uderza ona w potężne interesy, a także wiele działających w wymiarze lokalnym, grup interesów. Tego rodzaju inicjatywa mogłaby wywołać w społeczeństwie ogromny opór, uaktywnić i zmobilizować wiele sił przeciwko PiS-owi, doprowadzając nawet do poważnego politycznego przesilenia i utraty przez ugrupowanie Kaczyńskiego władzy. To nie sprawa Trybunału Konstytucyjnego, elektryzująca jedynie koneserów, ekspertów w zakresie prawa, elity, i dotykająca problemów, choć niezwykle ważnych, to mimo wszystko, dość abstrakcyjnych; w przypadku ograniczenia kadencyjności w samorządach, ze skutkiem wręcz natychmiastowym, chodzi o bardzo konkretne interesy.
Dlatego zapowiedź PiS należy traktować raczej jako tzw. „wabik” odwracający uwagę od innych tematów w debacie publicznej, a także kartę przetargową w grze o zmianę ustroju Warszawy, co jest prawdziwym celem PiS.
Z drugiej strony „na dwoje babcia wróżyła”, próba ograniczenia liczby kadencji, w trakcie których można sprawować stanowiska w samorządach oraz rozbicia patologicznych układów, może przysporzyć PiS ogromne poparcie społeczne.
Autor jest redaktorem naczelnym Czasopisma Eksperckiego Fundacji FIBRE oraz szefem działu analiz społeczno-politycznych Kwartalnika Geopolitycznego „Ambassador”. W przeszłości pełnił funkcję z-cy redaktora naczelnego i szefa działu krajowego Gazety Finansowej, był również komentatorem magazynu Forbes. Z wykształcenia socjolog, ekspert Fundacji FIBRE w zakresie socjologii i politologii, specjalizuje się w filozofii polityki i socjologii polityki, a także interakcjonizmie symbolicznym, analizie funkcjonalnej oraz strukturalnej, i w filozofii procesu. Autor książek z zakresu dziennikarstwa śledczego, jak również popularno-naukowych.