Fot: pixbay.com
24 lipca 2017 roku prezydent Andrzej Duda zadeklarował, że zawetuje ustawy o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym i Krajowej Radzie Sądownictwa. Prezydent miał jednak podpisać trzecią z uchwalonych przez Sejm ustaw – ustawę o ustroju sądów powszechnych. Przedstawiciele opozycji parlamentarnej i pozaparlamentarnej stwierdzili, że wprowadzenie ustaw o SN i KRS byłby końcem niezależności sądów. Czy byłoby tak w istocie? Niekoniecznie. Jest tego kilka powodów.
Krzysztof Kasianiuk – Z rozmysłem piszę o „zmianach” nie zaś o „reformie” lub „demolowaniu” systemu sądownictwa. Uważam, że tylko w tych kategoriach można tą sprawę obecnie rozpatrywać. Natomiast wyrażane przez obie strony sporu opinie są wynikiem doktryny prawa lub ideologii politycznej i efektem dążenia do zachowania lub uzyskania większego wpływu na bieg spraw w domenie polityczno-prawnej i społecznej.
Trzy powody trwałości niezależności
Po pierwsze, wprowadzane zmiany prawne to dopiero początek zmian istotnych dla systemu sądownictwa w Polsce, które przekładać się będą na całość systemu wymiaru sprawiedliwości, systemu politycznego i systemu społecznego. Prawo jest tylko jednym z mechanizmów regulacyjnych, i to jak się okazuje w przypadku procedowania zmian sądownictwa, wcale nie najważniejszym.
Nawet w takim kraju jak Polska, tj. w którym funkcjonowanie zasad demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej do października 2015 roku nie budziło radykalnych reakcji ze strony środowiska prawniczego, a więc – jak się wydaje – nie wymagało też w ich oczach istotnych zmian, sędziowie podlegają pozaprawnym nieskodyfikowanym regułom, normom i zasadom. Są to m.in. mechanizmy rekrutacji do zawodu, kryteria kompetencyjne, normy etyczne, postawy indywidualne i zależności wewnątrz- i międzyśrodowiskowe. Zanim zatem zmieni się funkcjonowanie wspomnianych mechanizmów, wpływając w efekcie na praktykę niezależności i niezawisłości sędziowskiej, minąć mogą kolejne dekady.
Przy tym procesy zainicjowane przez zmiany, wcale nie muszą doprowadzić do skutków pożądanych przez obecną ekipę rządzącą. Mogą wręcz uderzyć zwrotnie w grupę podejmującą tą próbę. Sędziowie, w poczuciu oporu przed wprowadzoną radykalnie, bez konsultacji, przy wyraźnym oporze, a przez niektórych uważanych za narzuconą „dobrą zmianę”, mogą ją z rozmysłem torpedować. Do tego należy dołączyć problem indywidualnych i grupowych interesów, które pojawiać się mogą wszędzie tam, gdzie pojawiają się kluczowe dla społeczeństwa zasoby. Zdolność rozstrzygania w ramach i na podstawie prawa jest właśnie jednym z takich zasobów i to nie tylko w państwie demokratycznym.
Po drugie, istnieje raczej większe niż mniejsze prawdopodobieństwo, że obóz rządzący obecnie wprowadzający zmiany i który – według opozycji – miałby ewentualnie na nich docelowo korzystać, np. do wymiany kadr, czyli Prawo i Sprawiedliwość, zostanie niedługo odsunięta od władzy wykonawczej, a być może nawet legislacyjnej. Chyba, że uległby likwidacji mechanizm wyborów parlamentarnych. W efekcie, problemu zagarnięcia wszystkich stanowisk przez jedną ekipę byłby ograniczony.
Problem może okazać się trwały w sytuacji, gdy kolejne ekipy zdecydują się na korzystanie z wadliwych ich zdaniem rozwiązań, zamiast próbować je odwrócić lub dalej modyfikować. Larum podniesione przez dzisiejszą opozycję miałoby istotne znaczenie zatem tylko, jeżeli uzna się, że standardy działania wszystkich ekip politycznych są takie same, a wydaje się, że zarówno PiS, jak i PO i Nowoczesna temu zaprzeczają. Obawy opozycji dotyczyć powinny zatem także, jeżeli nie przede wszystkim, własnej postawy względem metod sprawowania władzy.
Po trzecie, niezależność sądów sama w sobie jest problemem wysoce dyskusyjnym. Odnosi się bowiem do zagadnienia podziału władzy i rozłączności w szczególności uznawanych za prawowite organów władzy i relacji między nimi. Za każdym razem relacje takie są określane arbitralnie np. w konstytucji. Potwierdza to Lord Geoffrey Vos, Przewodniczący Europejskiej Sieci Rad Sądownictwa (ENCJ), zaproszony przez Krajową Radę Sądownictwa do wyrażenia opinii podczas konferencji w styczniu 2016 roku, a więc w trakcie apogeum konfliktu wokół Trybunału Konstytucyjnego. Wskazywał on wówczas, że niezależność sądownictwa – sama w sobie jest trudna do zdefiniowania, jednak – w jego ocenie – powinna opierać się na trzech zasadach, traktowanych łącznie. Miałyby to następujące warunki:
1. „Każdy obywatel demokratycznego społeczeństwa jest uprawniony do korzystania z usług niezależnej, samorządnej władzy sądowniczej, która musi być niezależna od władzy ustawodawczej i wykonawczej oraz być postrzegana jako taka, i która powinna być uznana przez polityków, obywateli i sędziów.
2. Sędziowie oraz Krajowa Rada Sądownictwa powinny być ściśle zaangażowane w tworzenie i realizację planów reform władzy sądowniczej i wymiaru sprawiedliwości,
3. Sędziowie powinni być wyznaczani wyłącznie na podstawie ich osiągnięć zawodowych i umiejętności.” (G. Borkowski (red.), Granice niezawisłości sędziów i niezależności sądów?, s. 65-66, http://www.krs.pl/admin/files/gn%20%20pl%20%2020160505.pdf)
Nie ulega wątpliwości, że żaden ze wspomnianych przez Vosa warunków nie został w Polsce spełniony zarówno przed, jak i podczas wprowadzania zmian w systemie sądownictwa w lipcu 2017 roku. Brak było konsultacji społecznych i zadowalającego włączenia środowisk sędziowskich w proces legislacyjny, brak było dostrzegania przez obywateli prawidłowego działania sądów, niejasne były i prawdopodobnie będą kryteria określania osiągnięć zawodowych i umiejętności sędziów. Ten sam Lord Geoffrey Vos stwierdza przy tym:
[…] nie jestem pewny, jak się zapewne niektórym sędziom wydaje, że nie ma i nie może być granic niezawisłości sędziów i niezależności sądów. Dzieje się tak dlatego, że władza sądownicza jest jednym z trzech filarów, na których opiera się państwo. Podobnie jak praworządność, niezawisłość sędziowska jest raczej czymś, do czego dążymy, niż konkretnie zdefiniowanym pojęciem. Sędziowie mogą i powinni być funkcjonalnie i praktycznie wolni od wpływów władzy wykonawczej i ustawodawczej, jednak nie mogą funkcjonować w konstytucyjnej próżni (Borkowski, s. 64).
Z drugiej strony, pani Profesor Sędzia Sądu Najwyższego Katarzyna Gersdorf zauważyła podczas debaty sejmowej w lipcu tego roku, że to „konstytucja jest suwerenem” i „obywatele wypowiedzieli się w konstytucji”. Należy tylko przypomnieć Pani Profesor, że obywatele nie tyle wypowiedzieli się w konstytucji, ile zaakceptowali efekt rozważań bardzo konkretnej i to nie jedynej grupy polityków i ekspertów, w tym prawników. Używając sformułowania „obywatele wypowiedzieli się w konstytucji”, Pani Profesor używa więc znacznego skrótu myślowego, opartego jak sądzę bardziej na teorii prawa, niż teorii decyzji publicznych.
Niezależność jako przedmiot sporu w systemie władzy
Przytoczona wypowiedź dotycząca relacji instytucje władzy-państwo, jest zgodna z wiedzą o działaniu każdego systemu, rozumianego jako zbiór powiązanych ze sobą funkcjonalnie elementów. Z samego faktu, że istnieje zbiór organów władczych w państwie wynika, że w przestrzeni społecznej stają się one od siebie zależne. I tyle. Konstytucyjne kompetencje są rozdzielne, niekiedy zaś na siebie nachodzą. Jednak sposób wzajemnego oddziaływania różnych organów władzy politycznej nie przynależy jednemu organowi, ale wyraża się w praktyce działania wielu organów i dynamice wzajemnych relacji.
Trójpodział władzy politycznej jest natomiast efektem ewolucji myśli i praktyki politycznej. Opinia o wyjątkowości władzy sądowniczej miała być w Polsce potwierdzona przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego K 6/94 (A. Bałaban, Zasada niezależności sądów i jej realizacja, http://www.krs.pl/admin/files/201251.pdf). Jednak znów, wykładnia Trybunału Konstytucyjnego jest wyrazem decyzji – wyroku – kilku uprawnionych do konkretnych czynności osób, nie zaś wyrazem jednomyślności w tym zakresie w społeczeństwie.
Co więcej, niezależność władzy sądowniczej bez wyrażenia w działaniu, a tym samym i praktyce, staje się tylko terminem używanym przez prawników, polityków, publicystów i badaczy, a rozważania nad jednolitością i rozłącznością, stają się dywagacjami odrealnionymi. Warto odnotować, że w artykule 187, p. 1, ust. 2 Konstytucji RP w odniesieniu do Krajowej Rady Sądownictwa nie ma ani słowa o procedurze wyboru sędziów do tego organu. Wskazuje się jedynie zbiór osób pełniących określone funkcje, spośród których wybór powinien zostać dokonany (sędziowie Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych). Na ten fakt właśnie wskazywał Prezydent, gdy postulował zmianę w procedurze wyboru sędziów. Dotychczasowy wybór spośród osób wskazanych m.in. przez organizacje reprezentujące środowisko prawnicze był wyrazem dorozumianej na podstawie dotychczasowego układu zależności, interpretacji pozostałych przepisów i praktyki.
W ten sposób, spór o niezależność sądów kieruje do najważniejszego problemu – podstawowego sporu o rozłączność prawa i polityki, a zatem i systemów prawnych i politycznych. To tu znajduje się źródło sporu o to, czy sądy powinny mieć mniejszą lub większą kontrolę wewnętrzną, zewnętrzną, czy też ich kombinację.
Postulat (nie)zależności
Według znacznej części środowisk prawniczych, a z pewnością opozycyjnych, należy szanować niezależność władzy sądowniczej i jednocześnie nie należy w żaden sposób ruszać stanu z początku transformacji, tak jakby świat przez 27 lat stał w miejscu, a społeczeństwo polskie w tym czasie nie podlegało zmianom. Nie jestem za utrzymaniem obecnego stanu systemu sądownictwa, zakładam jednak, że pełna niezależność jest, jak Vos podkreślał, postulatem „nigdy nie ziszczonym”. Jeżeli można by mówić o jakichkolwiek kryteriach (nie)zależności systemu sądownictwa, to należy pokazać instrumenty zdolne do śledzenia zakresu tejże (nie)zależności względem pozostałych organów władzy.
W obecnie wprowadzanych zmianach w systemie sądownictwa, na różnych poziomach ponownie ujawnił się spór stricte polityczny, nie zaś jedynie prawny – spór dotyczący natury i odrębności władzy oraz zakresu kontroli i współzależności organów. Dotychczasowa wiedza o działaniu systemów społecznych i politycznych sugeruje, że o niezależności sądów można mówić jedynie po zaobserwowaniu konsekwencji poszczególnych rozwiązań instytucjonalnych. To natomiast musi trwać i być opatrzone narzędziami monitoringu i ewaluacji. Zatem sądy nie będą bliżej ludzi, jak za dotknięciem magicznej różdżki, i nie będą podporządkowane Prawu i Sprawiedliwość po jednym, krótkim cięciu kadrowym.
Należy podkreślić, że proces legislacyjny prowadzony przez obóz rządzący, był obarczony wieloma wadami. Zachowanie wielu polityków opozycji było momentami urągające przyzwoitości. Wszystko to może i z pewnością będzie miało daleko idące konsekwencje.
Należy jednocześnie założyć, że powinien być uświadomiony jakiś cel działania państwa – w państwie liberalno-demokratycznym można przyjąć, że celem działania państwa jest zapewnienie wolności, bezpieczeństwa i dobrobytu obywatelom. Jeżeli państwo nie ma celu, staje się wehikułem dryfującym po bezkresie ludzkich dążeń.
Autor jest politologiem, ekspertem w dziedzinie politologii, specjalizuje się w zakresie metodologii nauk o polityce oraz analizie systemowej, w swych zainteresowaniach wykorzystuje zamiłowania i pasje cybernetyczne. Pełni funkcję adiunkta w Instytucie Polityk Publicznych Collegium Civitas.