Oczekiwane od wielu miesięcy, ubiegłoroczne wycofanie się USA z porozumienia atomowego z Iranem, nie było specjalnym zaskoczeniem dla specjalistów. Obecna administracja kontestowała traktat od wielu miesięcy, a rozwój sytuacji na Bliskim Wschodzie i rosnące napięcie między Iranem oraz Izraelem tylko przyspieszało to co i tak było nieuchronne.
dr Łukasz Tolak –Planowane wznowienie sankcji, które uderzają w gospodarkę Teheranu oraz tweeterowa retoryka prezydenta Donalda Trumpa, zdaje się wskazywać, że Waszyngton będzie próbował wymusić na Iranie zawarcie nowego porozumienia. Pierwszy transza sankcji zaczęła obowiązywać od 7 sierpnia 2018 roku, a ich znaczące poszerzenie nastąpiło 4 listopada.
Nowe sytuacja i wzrost napięcia w relacjach USA z Iranem, zdaje się być na rękę Władimirowi Putinowi i jego bliskowschodnim planom, stawia jednocześnie Europę w niekomfortowej sytuacji biernego obserwatora oraz potencjalnej ofiary zdarzeń, na którą zarówno Bruksela, jak i poszczególne stolice europejskie, mają bardzo ograniczony wpływ. Przeciwne porozumieniu jądrowemu z 2015 roku waszyngtońskie jastrzębie, liczą na możliwość odwrócenia trwającego ponad dekadę trendu/procesu, który uczynił z Iranu jednego z najpotężniejszych graczy na Bliskim Wschodzie.
Kilka refleksji natury ogólnej.
Rysujący się obecnie kryzys, jest następstwem czterech dekad permanentnego konfliktu politycznego między Waszyngtonem i Teheranem. Paradoksalnie, obecna silna pozycja polityczna Teheranu w skali całego Bliskiego Wschodu, jest pokłosiem katastrofalnych decyzji Waszyngtonu z początku XXI wieku i próby budowy demokracji w Iraku po obaleniu Saddama Husajna w 2003 roku. Pchnęło to Bagdad w trwający niemal dekadę konflikt wewnętrzny i dało szanse irackim szyitom na uzyskanie pozycji dominującej nad Eufratem i Tygrysem. Był to pierwszy etap destabilizacji Bliskiego Wschodu. Drugim błędem USA, był brak zdecydowanej reakcji na serię protestów i przewrotów politycznych, które przetoczyły się przez Afrykę Północną i Bliski Wschód od Maroka po Zatokę Perską. Arabska Wiosna zburzyła ład polityczny budowany od porozumienia w Camp Dawid w 1978 roku i utrzymywany kosztem miliardów dolarów jakie USA utopiły w pomocy wojskowej i ekonomicznej dla krajów regionu, starając się utrzymać najważniejsze kraje arabskie po swojej stronie. Teheran lepiej rozumiejąc mechanizmy rządzące mozaiką religijną, etniczną i kulturową, konsekwentnie wypełniał próżnię polityczną jaka powstała na przestrzeni ostatnich 15 lat.
W 2003 roku Iran był oblężoną twierdzą izolowaną na arenie międzynarodowej i otoczoną wrogo nastawionymi do siebie reżimami. W roku 2018, teokracja irańska jest po stronie wygranych w syryjskiej wojnie domowej, dominuje w Iraku i północnym Libanie oraz pośrednio prowadzi wojnę z Arabią Saudyjską i jej sunnicką koalicją w Jemenie – choć jego zaangażowanie w ten konflikt jest mniejsze niż donosi saudyjska propaganda. Irańskie wpływy sięgają także Afryki.
Porozumienie Jądrowe
Porozumienie jądrowe z Iranem (Joint Comprehensive Plan of Action) zostało zawarte po kilkuletnim mozolnym procesie negocjacji i nacisków politycznych na Teheran, popartych serią dotkliwych sankcji nałożonych na Iran przez RB ONZ. Sankcje gospodarcze, spowodowały dramatyczne pogorszenie sytuacji gospodarczej w latach 2012 – 2015, skłaniając Iran do ustępstw. Stronami porozumienia były Iran, pięciu stałych członków Rady Bezpieczeństwa ONZ i Niemcy. Istotną rolę odegrała dyplomacja Unii Europejskiej, choć największy wpływ na ostateczny kształt porozumienia miała administracja Prezydenta Baracka Obamy, zdeterminowana by zatrzymać rozwój nuklearnych ambicji Iranu środkami pokojowymi. Zgodnie z porozumieniem zawartym w lipcu 2015 roku Iran zgodził się redukcję zapasów Uranu 235 o 98 i ograniczenie poziomu jego wzbogacania do poziomu 3,67 proc. Moratorium to ma obowiązywać do 2031 roku. Jednocześnie władze Irańskie zobowiązały się do redukcji ilości zainstalowanych wirówek do wzbogacania uranu z 20 do około 5 tysięcy – limit ten ma obowiązywać co najmniej do 2026 roku. Ostatnim z kluczowych zobowiązań Iranu, była rezygnacja z możliwości produkcji plutonu 239. W tym celu Teheran zgodził się na zaniechanie budowy reaktora plutonowego w Araku i ograniczenia produkcji ciężkiej wody, na potrzeby tej instalacji. Wejście w życie porozumienia i jego implementacja zamroziły program jądrowy Iranu na 15 lat, odsuwając niebezpieczeństwo jego szybkiej militaryzacji mogącej doprowadzić do budowy irańskiej broni jądrowej. Implementacja porozumienia JCPOA rozpoczęła się 1 stycznia 2016 roku, w oparciu o rezolucję RB ONZ nr 2231 z lipca 2015 roku. Umożliwiło to stopniowe znoszenie sankcji nałożonych na Iran i uwolnienie zamrożonych aktywów Teheranu. Dla właściwego przestrzegania porozumienia, stworzyła na terenie irańskich instalacji jądrowych największy w historii system inspekcji i monitoringu. Składane okresowo przez Agencję raporty wskazują na sumienne wykonywanie zobowiązań przez Teheran.
JCPOA – kto za, kto przeciw?
Porozumienie spotkało się z ostrym sprzeciwem dwóch najważniejszych sojuszników USA na Bliskim Wschodzie – Izraela i Arabii Saudyjskiej. Izrael traktuje od dawna nuklearne ambicje Iranu, jako śmiertelne zagrożenie. W opinii Tel Awiwu irański program jądrowy od początku ma wymiar wojskowy i służy uzyskaniu broni jądrowej do konfrontacji z Izraelem. Dynastia Saudów, podziela stanowisko Premiera Nataniahu uznając, że uzyskanie przez Teheran broni jądrowej zmusi Rijad, dla zachowania równowagi w Zatoce Perskiej, do sięgnięcia po własny arsenał jądrowy. Oba kraje naciskały na poprzednią administrację waszyngtońską w sprawie prewencyjnej akcji zbrojnej mającej na celu przerwanie programu irańskiego – na co jednak Prezydent Obama się nie zdecydował. Zmiana stanowiska obecnej administracji została przyjęta z zadowoleniem, szczególnie w Tel Awiwie, który od dłuższego czasu uwikłany jest także w zwalczanie irańskiej obecności wojskowej na terenie Syrii.
Pozostali sygnatariusze porozumienia JCPOA, stoją na stanowisku, że obecne porozumienie ciągle obowiązuje i należy utrzymać je przy życiu za wszelką cenę. Europa, podobnie jak i Rosja i Chiny jednoznacznie wskazały na brak podstaw do wycofania się z umowy. Zdaniem dyplomatów europejskich, porozumienie daje gwarancje zamrożenia programu atomowego, odsuwając ryzyko dramatycznego zdestabilizowania sytuacji geopolitycznej w basenie Zatoki Perskiej i na całym Bliskim Wschodzie.
Za stanowiskiem tym poszły deklaracje o podtrzymaniu stosunków gospodarczych z Teheranem oraz działania zmierzające do zneutralizowania skutków decyzji Trumpa. Skala, sankcji szykowanych przez Waszyngton oraz możliwość uderzenia w żywotne interesy koncernów europejskich w samych Stanach Zjednoczonych, zmuszą jednak prawdopodobnie Europę do znaczącej redukcji wymiany handlowej z Iranem. Pod presją znajdą się właściwie wszystkie koncerny europejskie.
Ze względu na mniejsze uzależnienie Chin od Waszyngtonu, to właśnie działania Beijing wydają się być krytyczne dla ewentualnego utrzymania JCPOA przy życiu. Dotyczy to przede wszystkim importu surowców energetycznych oraz utrzymania realizacji porozumień jądrowych zawartych po wejściu w życie JCPOA. Jeżeli skala eksportu ropy i gazu, pozwoli utrzymać gospodarkę irańską powyżej progu recesji, to możliwe jest utrzymanie przez Teheran obecnego kursu – przestrzegania zobowiązań porozumienia.
Geopolityka i pieniądze
Obecna administracja waszyngtońska od początku prezydentury Prezydenta Trumpa wyrażała swój sprzeciw wobec JCPOA, wskazując na jego zasadnicze, zdaniem Prezydenta słabości. Zalicza do nich między innymi tymczasowość porozumienia, które zdaniem Prezydenta, tylko odsuwa w czasie moment sięgnięcia przez Teheran po broń jądrową. Krytykę wywołuje także brak zapisów dotyczących programu rakietowego Iranu oraz ograniczona możliwość kontroli instalacji wojskowych Teheranu. Istnieją poważne podejrzenia, że część z nich była wykorzystywana przez Teheran do badań nad stricte wojskową częścią programu atomowego – czemu ten ostatni zaprzecza. Poza zarzutami związanymi z samym kształtem obecnego traktatu, frustracje w Waszyngtonie wywołuje także agresywna polityka Teheranu na Bliskim Wschodzie, wzmocniona wpływami z eksportu surowców energetycznych i aktywami uwolnionymi w wyniku zniesienia sankcji.
Waszyngton przedstawił swoje stanowisko w majowym wystąpieniu Sekretarza Pompeo, który sformułował 12 punktowy plan normalizacji stosunków z Teheranem. Zgodnie z wizją Waszyngtonu, Teheran, oprócz całkowitej rezygnacji z krytycznych elementów programu jądrowego (wzbogacanie uranu i przetwarzanie plutonu), musi m.in. wycofać swoje wojska z Syrii, zaprzestać współpracy z Hezbollahem oraz przestać wspierać szyicką mniejszość w Jemenie. Naczelnym celem Trumpa jest zabezpieczenie Izraela, ale także odwrócenie niekorzystnej sytuacji na całym Bliskim Wschodzie. Tak sformułowane żądania, mają formę ultimatum i szanse na ich spełnienie przez Iran wydają się nikłe. Administracja amerykańska zakłada jednak, że dotkliwość sankcji spowoduje dramatyczne pogorszenie sytuacji gospodarczej Iranu, co zmusi teokrację do rokowań. Teheran musi liczyć się w tych okolicznościach z presją wewnętrzną i możliwością powstania istotnej opozycji wewnętrznej. Lekcję tę na pewno zapamiętał z lat 2012-15.
Działania Waszyngtonu są w pełni zbieżne z polityką bezpieczeństwa Izraela i należy przyjąć, że wskazane wyżej warunki nowego otwarcia w relacjach z Iranem były konsultowane z Tel-Awiwem. Premier Nataniahu wielokrotnie podkreślał, że Izrael nigdy nie dopuści do uzyskanie przez Teheran broni jądrowej. Oznaczałoby to dramatyczne pogorszenie bezpieczeństwa Izraela, którego najważniejszym filarem jest monopol jądrowy na Bliskim Wschodzie. Drugim wyzwaniem jest obecność irańskich sił zbrojnych w Syrii, która jest postrzegana jako największe bezpośrednie zagrożenie dla terytorium Izraela. Stanowisko Tel – Awiwu jest jasne – irańskie siły muszą zostać wycofane z Syrii. Potwierdzeniem tego stanowiska, jest prowadzona od wielu miesięcy kampania powietrzna izraelskich sił zbrojnych wymierzona głównie w irańskie instalacje i bazy wojskowe na terenie Syrii oraz intensyfikacja kontaktów dyplomatycznych z Rosją, której wpływy od 2015 roku znacząco wzrosły. W tym kontekście działania Waszyngtonu wychodzą naprzeciw oczekiwaniom izraelskim.
Porozumienie jądrowe stworzyło perspektywę powrotu Iranu na rynki surowców energetycznych. Sytuacja ta jest nie na rękę najważniejszym dostawcom ropy i gazu. Interesy USA są tu zbieżne z Rosją i Arabią Saudyjską. Zarówno Moskwa jak i Rijad, z niepokojem obserwują działania zmierzające do zwiększenia eksportu surowców energetycznych przez Teheran. Z punktu widzenia dynastii saudyjskiej problemem jest wzrost irańskich wpływów z eksportu , które w dużej części są przeznaczane na wsparcie szyitów na Półwyspie Arabskim, w Libanie i reżimu Assada w Syrii. Iran finansuje przeciwników Saudów w Jemenie, w którym wojska koalicji sunnickiej pod przywództwem Rijadu, utknęły od 2015 roku. Wydatki na tę operację stanowią poważne obciążenie dla saudyjskiego budżetu. Jednocześnie zwiększenie wolumenu irańskiej ropy na rynkach międzynarodowych, zmniejsza presję cenową i ogranicza wzrost cen ropy, w którym Rijad jest głęboko zainteresowany. Zniesienie sankcji gospodarczych, wraz z zawarciem i realizacją porozumienia jądrowego, uderza zatem w Arabię Saudyjską, w dwójnasób. Stanowi wyzwanie geopolityczne i gospodarcze.
Kryzys w interesie Putina
W ekspansji Iranu na rynki gazu i ropy naftowej (szczególnie europejskie) zagrożenie widzi także Rosja. Problem staje się istotny, ze względu na zbliżający się do końca konflikt w Syrii. Oznacza to możliwość powrotu do planów Teheranu, budowy infrastruktury przesyłowej w kierunku Morza Śródziemnego, i dalej Europy. Realizacja tych projektów oznacza potencjalne pojawienie się silnego konkurenta na europejskim rynku, co z oczywistych względów jest poważnym zagrożeniem dla Kremla. Pogłębienie kryzysu i dalsza izolacja Teheranu, jest zatem na rękę Prezydentowi Putinowi. Stawia on Rosję w uprzywilejowanej pozycji, pośrednika między Teheranem, a krajami zachodu, którą rosyjska dyplomacja wykorzystywała skutecznie w ostatniej dekadzie. Porozumienie jądrowe w znaczący sposób zmniejszyło w oczach Irańczyków znaczenie Moskwy, która nie jest atrakcyjnym partnerem gospodarczym. W tym kontekście Unia Europejska i Chiny mają zdecydowaną przewagę. Ewentualny koniec porozumienia jądrowego daje Moskwie nowe możliwości i może wzmocnić jej pozycję w negocjacjach z USA.
Stany Zjednoczone także do pewnego stopnia zyskują na eskalacji. Po pierwsze biznesowe podejście obecnego gospodarza Białego Domu oznacza, że Waszyngton jest zainteresowany eksportem gazu łupkowego na rynki europejskie, gdzie musi walczyć z rosyjską konkurencją. Pojawienie się nowego gracza, byłoby nie na rękę Waszyngtonu. Po drugi izolując Teheran, Biały Dom uzyskuje także istotny instrument w relacjach z Arabią Saudyjską i Rosją. Mamy zatem do czynienia ze wspólnotą interesów. Z drugiej strony ewentualna normalizacja stosunków z Iranem i wymuszenie nowego porozumienia, oznacza zabezpieczenie pozycji Izraela, na którym obecnej administracji wydaje się szczególnie zależeć. W tym celu Trump może uznać zwycięstwo Assada w wojnie domowej w Syrii i decydującą rolę Rosji w tym kraju, w zamian za poparcie w sprawie Iranu. Z punktu widzenia Waszyngtonu utrata potencjalnego zysku z eksportu gazu (przy zwiększonym eksporcie Iranu), jest do zaakceptowania o ile uzyska gwarancje trwałej zmiany polityki Teheranu.
Opcje taktyczne Iranu
W zaistniałej sytuacji, Islamska Republika Iranu ma bardzo ograniczone możliwości. Biorąc pod uwagę poparcie dla porozumienia jądrowego wyrażane przez pozostałych sygnatariuszy, próba jego respektowania jest obecnie najbezpieczniejszym dla Teheranu rozwiązaniem. Kraje europejskie, Chiny i Rosja w sferze werbalnej opowiadają się za utrzymaniem kontaktów gospodarczych z Iranem. Krytycznym, w tym przypadku czynnikiem będzie jednak wpływ jaki amerykańskie sankcje wywrą na kondycję irańskiej gospodarki – w tym utrzymanie wpływów z eksportu ropy i gazu na poziomie umożliwiającym Iranowi uniknięcie recesji. Najważniejszą rolę mają do odegrania Chiny, zachowujące wysoki niezależności w stosunku do Waszyngtonu. Oprócz kontaktów gospodarczych, ważną kwestią w relacjach Chin z Iranem, będzie utrzymanie współpracy naukowej w zakresie badań jądrowych. Z punktu widzenia Teheranu projekty jądrowe mają charakter prestiżowy i służą uwiarygodnieniu pokojowego charakteru programu badań atomowych.
Pozycja krajów Unii, jest zdecydowanie słabsza, ze względu na poziom zaangażowania firm europejskich na rynku amerykańskim. Jeżeli determinacja Waszyngtonu będzie wystarczająca, działania Unii zmierzające do ominięcia sankcji okażą się zapewne nieskuteczne, ze względu na ryzyko utraty rynku za oceanem. Pamiętać należy także, że na kondycję Irańskiego sektora gazowego wpływać będzie także postawa Indii, które są zainteresowane dostawami irańskiego gazu. Utrzymanie ryków eksportowych, dałoby Iranowi możliwość uniknięcia pozostałych zdecydowanie mniej korzystnych scenariuszy.
Opcją, której nie można wykluczyć jest eskalacja konfliktu, na wszystkich wskazanych wyżej frontach Bliskiego Wschodu. Nie musi ona koniecznie prowadzić do otwartego konfliktu – taki scenariusz wydaje się obecnie mało prawdopodobny. Ilość możliwych scenariuszy jest jednak duża, poczynając od zwiększenia nacisku na Izrael (np. ataki rakietowe), próby zakłócenia transportu ropy naftowej w Zatoce Perskiej i na Morzu Czerwonym czy uderzenia na cele w Arabii Saudyjskiej. Irański arsenał pocisków przeciwokrętowych jest obecnie na tyle znaczący, że może stanowić poważne zagrożenie dla tankowców w Zatoce, jak również na wodach sąsiadujących z zachodnim Jemenem. Ataki na żeglugę, jak i uderzenia rakiet balistycznych na instalacje w Arabii Saudyjskiej miały już miejsce – na razie jednak były niezbyt skuteczne. Działania takie mogą jednak spowodować dramatyczne skutki dla gospodarki światowej, wynikające ze wzrostu niepewności dostaw surowców energetycznych i ogromne straty ekonomiczne. W ewentualnym konflikcie Teheran byłyby stroną zdecydowanie słabszą – założyć zatem należy, że scenariusz powyższy będzie miał raczej charakter odwetowy. W przypadku pełnoskalowego konfliktu, Iran musi liczyć się z militarną porażką, dlatego decyzja o konfrontacji wydaje się mało prawdopodobna.
Ostatnią opcją Teheranu, jest oczywiście możliwość zerwania porozumienia jądrowego i próba szybkiego powrotu na ścieżkę wzbogacania uranu. Teoretycznie taki scenariusz może wydawać się atrakcyjny dla Teheranu. W praktyce jednak, jego realizacja byłaby niezwykle ryzykowna i trudna. Po pierwsze, otwarte działania pozbawiłyby Iran wsparcia dyplomatycznego UE oraz pozostałych sygnatariuszy porozumienia jądrowego. Po drugie, jawna próba wznowienia przemysłowego programu wzbogacania, niemal na pewno oznaczałaby interwencję zbrojną USA (i ewentualnie jego sojuszników), której Teheran chce uniknąć. Po trzecie, działania takie wymagałyby czasu i odbudowy zapasów nisko-wzbogaconego uranu (którego zapasów Iran zrzekł się zgodnie z literą porozumienia). Po czwarte, wydaje się, biorąc pod uwagę skalę działań kontrolnych rozwiniętych przez Międzynarodową Agencję Energii Atomowej (IAEA) oraz wywiady krajów zaangażowanych, niemal niemożliwa jest ukryta reaktywacja programu wzbogacania uranu. Uznać zatem należy, że decyzja taka jest mało prawdopodobna.
Poszukiwanie względnej równowagi
Decyzja administracji amerykańskiej o zerwaniu porozumienia i sankcjach gospodarczych, obarczona jest poważnym ryzykiem. Mało prawdopodobnym jest osiągnięcie przez Donalda Trumpa pełnego sukcesu i zmuszenie Teheranu do zawarcia upokarzającego (z punktu widzenia irańskich elit) nowego porozumienia. Iran poniósłby klęskę, nie tylko w relacjach międzynarodowych, ale także w polityce wewnętrznej, która ukierunkowana była dumę z osiągnięć badań nuklearnych oraz sukces dotychczasowego porozumienia, zgodnie z którym Iran zachował prawo do badań jądrowych. Zgodna na ultimatum Waszyngtonu, to wizerunkowa katastrofa. Poza tym, wycofanie poparcia dla Szyitów i Alawitów w Syrii, Iraku, Libanie, i Jemenie, oznacza zdyskredytowanie Iranu, w skali całego Bliskiego Wschodu oraz utratę uzyskanych kosztem wielkich wyrzeczeń wpływów. Jeżeli sankcje nie okażą się wystarczająco skuteczne i porozumienie z 2015 roku będzie respektowane przez pozostałe strony w dotychczasowym kształcie, oznaczać to będzie blamaż dyplomacji amerykańskiej i dalsze osłabienie pozycji Waszyngtonu w tej części świata. Najbliższe miesiące będą z punktu widzenia sytuacji na Bliskim Wschodzie decydujące. Każdy scenariusz eskalacji konfliktu między Teheranem a USA, oznaczać będzie potencjalną katastrofę o ponadregionalnej skali, a ryzyko to będzie musiał wziąć na siebie obecny lokator Białego Domu. Jedno jest jednak pewne. W odróżnieniu od pozorowanych działań w relacjach z Koreą Północną, Waszyngton w negocjacjach z Teheranem będzie musiał wypracować konkretne rozwiązanie, zapewniające choćby względną równowagę. Innych opcji nie ma…
Autor jest przewodniczącym zarządu Fundacji FIBRE, politologiem i prawnikiem, specjalizuje się w geopolityce i problematyce międzynarodowej: zwłaszcza w sprawach związanych z funkcjonowaniem Unii Europejskiej, Stanów Zjednoczonych, oraz Bliskiego Wschodu, jak również Azji; znakomicie też orientuje się w sytuacji Francji i Wielkiej Brytanii. Posiada również rozległą wiedzę i specjalizuje się w zakresie tematów takich jak: terroryzm, energia atomowa, broń jądrowa, jak również polityka paliwowa oraz gazowa.
Jest wykładowcą renomowanej prywatnej uczelni Collegium Civitas w Warszawie. Posiada tytuł naukowy doktora nauk politycznych.